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徐成彬 | PPP與《條例》齊飛,“規范”共“法治”一色
——學習《國家發展改革委關于依法依規加強PPP項目投資和建設管理的通知》
發布日期:2019-07-02 作者:徐成彬 信息來源:中咨研究 訪問次數: 字號:[ ]

2019年7月1日,我國政府投資領域第一部行政法規----《政府投資條例》正式生效施行;同日,國家發展改革委發布《關于依法依規加強PPP項目投資和建設管理的通知》(發改投資〔2019〕1098號),這是在投資管理法制光輝下規范有序推廣PPP模式的重磅文件,對PPP項目可行性論證和審查、項目決策程序、實施方案審核、社會資本遴選、項目資本金制度執行、在線審批監管平臺、違規失信行為懲戒等內容提出了明確要求,“規范”與“法治”成為全文的主色調。

2019年是新中國成立70周年,新一輪PPP的浪潮已涌五年,在開啟2019年下半程的第一天,希冀迎來PPP規范發展的滿天朝霞。

一、第一份貫徹落實《政府投資條例》的政策文件

“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”,這是我國法制建設的十六字方針。《政府投資條例》是繼《企業投資項目核準和備案管理條例》之后,我國投資項目管理領域的又一重大立法成果,是政府投資領域的基礎性法規,構建了政府投資的四梁八柱。在法律性質上,《政府投資條例》和《企業投資項目核準和備案管理條例》既屬于經濟法,也屬于行政法,既是程序法,也是實體法;在法律效力上,這兩個條例是我國包括PPP在內的所有投資項目管理部門規章的上位法,為PPP模式規范發展提供了法律依據。

《國家發展改革委發布關于依法依規加強PPP項目投資和建設管理的通知》(簡稱1098號文)是我國投資建設領域貫徹落實《政府投資條例》的第一份政策文件,與《政府投資條例》同步生效,不僅體現了PPP項目依法管理的法治精神,也是貫徹落實黨中央、國務院關于規范有序推廣PPP模式的具體行動,對于當前基礎設施補短辦、防范化解地方政府隱形債務風險的決策部署也具有直接指導意義。1098號文明確要求各級發展改革部門“要嚴格按照《政府投資條例》、《企業投資項目核準和備案管理條例》規定,并參照本通知要求,抓緊完善本地區PPP項目管理制度,確保與上位法保持一致”。因此,凡與《條例》和1098號文精神存在沖突的文件,需要盡快做出調整或廢止。

二、所有PPP項目須先行開展可行性論證和審查

可行性研究作為現代工程投資決策的基本方法體系,起源于上世紀30年代的美國。世界經濟的大蕭條導致了倡導國家宏觀調控的凱恩斯主義的興起,政府投資的公共工程項目也呼喚新的分析評價方法,美國在開發田納西河流域首次使用“可行性研究”(Feasibility Study)方法,并開始推廣應用。經過近百年的發展和完善,可行性研究已經成為國際通行的投資項目決策的基本制度。可行性研究在中國是伴隨著改革開放而引入和發展的。1979年,聯合國工業發展組織可行性研究處處長W·勃倫斯應邀來華,為廣大設計院、大專院校及管理部門人員培訓《工業可行性研究編制手冊》等文件,逐漸在全國掀起了學習和研究可行性研究的熱潮,并不斷進行本土化創新。特別是2002年,中咨公司組織編寫并由原國家發展計劃委員會發布的《投資項目可行性研究指南(試用版)》,成為我國可行性研究規范工作的重要里程碑。

PPP項目究竟是否需要可行性研究論證和審批?這是近幾年PPP大發展中常見的問題。PPP項目首先是投資建設項目,必須遵循經濟發展規律和基本建設程序。2018年《國務院辦公廳關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》(國辦發〔2018〕101號)提出了“加強PPP項目可行性論證,合理確定項目主要內容和投資規模”。據此要求,1098號文進一步明確“所有擬采用PPP模式的項目,均要開展可行性論證。通過可行性論證審查的項目,方可采用PPP模式建設實施”。凡未依法履行“審核備”程序,以及可行性論證和審查中沒有明確采用PPP模式的項目,均為不規范PPP項目,不得開工建設。

三、PPP“兩評一案”應納入可行性論證的總體框架

投資項目可行性研究引入中國并納入基本建設程序30多年以來,總是結合國情和時代進步,持續完善其研究內容和深度。例如,1996年融資方案試行項目資本金制度,2001年增加招標內容和核準招標事項,2018年增加運營篇章(城市軌道交通項目)。針對PPP模式,其可行性研究的內容也需要與時俱進,不斷吸納新鮮養分。2014年以來,我國PPP項目咨詢涌現了實施方案、物有所值評價和財政承受能力論證,即所謂“兩評一案”專題論證。PPP項目可行性論證也需要吸納“兩評一案”的合理成分,逐步豐富其內容。

有些人認為,“可行性研究是論證工程可行性,而實施方案是解決PPP模式可行性”,這不僅割裂了可行性研究與實施方案的內在聯系,也是對項目可行性研究缺乏基本認知的表現。可行性論證從來就不是僅僅論證“工程可行性”,而是對項目的全面系統論證。正如1098號文所指,PPP項目可行性論證既要 “從經濟社會發展需要、規劃要求、技術和經濟可行性、環境影響、投融資方案、資源綜合利用以及是否有利于提升人民生活質量等方面”論證項目可行性,也要 “從政府投資必要性、政府投資方式比選、項目全生命周期成本、運營效率、風險管理以及是否有利于吸引社會資本參與等方面”論證項目是否適宜采用PPP模式等。

項目可行性論證的內容基本涵蓋了現行PPP實施方案的要點。對于相對簡單的政府資本金注入的PPP項目,1098號文提出“可將實施方案納入可行性研究報告一并審核”,而對于比較復雜的政府資本金注入的PPP項目或者政府資金不參股的PPP項目,實施方案可以在完成項目“審核備”之后獨立編制,這與國家發展改革委2016出臺的《傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》是一脈相承的。

通過可行性分析,如果項目經濟評價可行而財務評價不可行,需要提前安排財政預算資金,由當地財政部門出具財政承受能力審查意見。因此,對于政府付費或混合付費的PPP項目,財政承受能力論證應該像土地預審、節能審查、壓覆礦產資源論證等專題報告一樣,統一納入可行性研究的總體框架體系,防止脫離項目可行性論證本體,將原本系統化、統一化的可行性研究碎片化。各地通過建立多規合一、統一評審機制,加強審查要求和標準的協調。PPP項目不得以“兩評一案”等專題形式規避項目可行性研究論證和審查,以及審批、核準或備案等法定程序。

四、審核備的批復在PPP項目生命周期中處于基準地位

2004年《國務院關于投資體制改革》發布之后,原來的投資項目審批制,按照資金來源分為政府投資項目審批制、企業投資項目核準制和備案制,原來的可行性研究報告異化為項目申請報告、項目資金申請報告等形式。

1098號文針對審批制、核準制、備案制的PPP項目,都要求進行可行性論證,但采取了差異化的項目審查和決策程序:對于政府資本金注入的PPP項目,按照《政府投資條例》的要求進行審批,可研報告審批后方可開展實施方案、社會資本遴選等后續工作;對于核準類的PPP項目,申請報告的批復是實質性審查,項目可行性論證可以同步進行,也可單獨開展;對于備案類的PPP項目,由于備案屬于信息告知性質,需要單獨開展可行性論證和審查。

但無論是哪類審查,經投資主管部門審核備的批復結果(可行性研究報告的審批文件、申請報告的核準文件或備案信息),應成為貫穿項目全過程的基準文件,不可輕易變更或廢除。PPP項目的實施方案、招投標文件、PPP合同的主要內容必須與審核備的信息保持一致。例如,在PPP項目后續實施過程中,如果投資規模超過批復投資的10%,應當報請原批復機關重新履行審核備程序。法無兒戲,PPP項目審核備的基準地位,也倒逼可行性論證等前期工作的科學嚴謹性。

五、通過充分競爭、自主擇優選擇PPP咨詢機構

PPP咨詢是工程咨詢的重要組成部分,PPP咨詢機構是PPP項目的重要參與方之一,為PPP項目的規范推進提供專業服務。國家發展改革委負責指導和規范全國工程咨詢行業發展,并作為我國工程咨詢機構及其人員執業行為的監督管理機構,2017年11月發布了《工程咨詢行業管理辦法》(國家發展改革委令2017年9號),通過在線平臺履行法定備案義務、接受行業監督管理。2018年4月印發的《工程咨詢單位資信評價標準》(發改投資規〔2018〕623號)提出了PPP 咨詢甲級和乙級專項資信的條件。2018年9月30日,中國工程咨詢協會經過組織專家進行資信評審,公布符合甲級資信評價標準的1381家工程咨詢單位名單。

咨詢服務提供的是無形產品,國際咨詢工程師聯合會――菲迪克(FIDIC)選擇咨詢機構的基本準則是“基于質量選擇咨詢機構”。我國的《工程咨詢行業管理辦法》明確規定,行業自律性質的資信評價等級,僅作為委托咨詢業務的參考。任何單位“不得對各類工程咨詢單位設置區域性、行業性從業限制,也不得對未參加或未獲得資信評價的工程咨詢單位設置執業限制”。本次1098號文對PPP咨詢市場的規范也提出了明確要求,鼓勵通過“充分競爭、自主擇優”選擇PPP咨詢機構,嚴禁地方政府或實施機構通過“短名單”、“機構庫”等方式限制社會資本方、金融機構等自主選擇PPP咨詢機構。同時,1098號文也對“不履行備案程序和違反《政府投資條例》決策程序規定、咨詢或服務存在嚴重質量問題影響項目決策實施”的PPP咨詢機構,要按照規定給予處罰。

六、所有PPP項目必須納入在線平臺統一管理

全國投資項目在線審批監管平臺(簡稱在線平臺)是指依托互聯網和國家電子政務外網建設的全國固定資產投資項目綜合管理服務載體,是《政府投資條例》和《企業投資項目核準和備案管理條例》共同指定的法定平臺。在線平臺具有“橫到邊、縱到底”的統領地位,適用于全國各類項目(涉密項目除外)建設實施全過程的審批、監管和服務,包括行政許可、政府內部審批、備案、評估評審、技術審查,項目實施情況監測,以及政策法規、規劃咨詢服務等。2017年2月1日全國投資項目在線審批監管平臺正式運行;同年5月,國家發展改革委等18個部委共同制定并發布了《全國投資項目在線審批監管平臺運行管理暫行辦法》。

1098號文按照兩個條例的強制規定,明確要求“除涉密項目外,所有PPP項目須使用全國投資項目在線審批監管平臺生成的項目代碼分別辦理各項審批手續”。依托在線平臺建立全國PPP項目信息監測服務平臺,可以實現PPP項目定期查詢、動態檢測、實時查詢等功能,便于有關主體更好地參與PPP項目。1098號文正式確認“未錄入全國PPP項目信息監測服務平臺的項目為不規范項目”。

PPP項目通過基礎設施建設,為社會提供公共服務,涉及項目儲備、投資決策、施工建設、運營維護和移交等環節,強調信息公開和全程監管,更不能規避、替代在線平臺。在近年PPP的熱潮中,國家發展改革委,財政、住房建設、交通等部委均建有自己的PPP項目庫,很多省市甚至縣級地方政府部門也忙于“建庫”和疲于“入庫”,不僅浪費寶貴的公共資源,而且正成為新的部門“條塊分割藩籬”。在政府職能“放管服”的大背景下,投資項目審批的前置性條件本應大幅簡化,但“入庫”卻神奇般地被綁定為金融機構為項目融資的先決條件。由于“入庫”標準不統一、途徑不透明,“入庫”很容易成為某些機構和個人權力尋租的溫床。隨著兩個條例和1098號文的施行,各類PPP項目庫或PPP信息綜合平臺應盡早做好與在線平臺的銜接工作,依法建立包括PPP在內的全國投資項目統一管理“大平臺”勢在必行!

七、強化項目資本金制度以防范地方債務風險

項目資本金制度是中國特色的投資調控政策,形成于1996年。經過二十多年的發展,項目資本金制度不僅成為防范金融風險的重要工具,也是新時代穩投資、補短板的有效良方。2018年的政府工作報告明確提出“創新項目融資方式,適當降低基礎設施等項目資本金比例,用好開發性金融工具,吸引更多民間資本參與重點領域項目建設。落實民間投資支持政策,有序推進政府和社會資本合作”。為此,近期國家發展改革委多次召開了項目資本金制度改革座談會,廣泛聽取各方意見。

項目資本金是在經營性項目總投資中,由投資者認繳的出資額,是非債務性資金。PPP項目不論是經營性項目、非經營性項目和準經營性項目,從社會資本方的角度看,必須是可融資、可盈利的,因此一定是經營性項目,必須遵循項目資本金制度。1098號文強調了項目資本金制度對于PPP項目的約束力,并將之與防止過度舉債融資、嚴防地方債務風險的政策性要求相掛鉤,要求PPP項目的融資方式和資金來源應符合防范化解地方政府隱性債務風險的相關規定,“必須滿足國務院規定的最低比例要求”,且“不得通過約定回購投資本金、承諾保底收益等方式違法違規變相增加地方政府隱性債務”。

八、發展改革部門在PPP項目投資和建設管理中發揮主導作用

各級發展改革部門是當地政府的投資主管部門,對包括PPP在內的投資項目投資決策和建設管理的主導角色是建國70年來的歷史形成的。1098號文是《政府投資條例》和《企業投資項目核準和備案管理條例》在PPP領域的最新宣貫行動,是國家投資主管部門肩負投資建設管理的職責所需,無關部門職權之爭。

2019年5月,國家發展改革委印發《關于做好<政府投資條例>貫徹實施工作的通知》(發改投資〔2019〕796號)明確提出四點要求:一是要充分認識貫徹實施《條例》的重要性和緊迫性;二是加強《條例》培訓和普法宣傳;三是全面清理不符合《條例》的現行制度;四是加快《條例》配套制度建設;五是以貫徹《條例》為契機做好投融資體制改革相關工作。1098號文件是貫徹《條例》第一個重要配套制度,集中反映了國家發展改革委作為全國投資主管部門對于規范PPP發展的決心,對于深化投融資體制改革、促進PPP規范發展具有重要指導意義。

在法治的星空下,執行力是政府工作的生命力,它的強弱直接反映政府為民服務的效果,影響經濟社會的發展大局、群眾的切身利益以及政府自身的公共形象。為了切實提高PPP項目投資決策和建設管理水平,貫徹《政府投資條例》、學習1098號文應該是各地投資主管部門提高機構能力的當務之急。 


附:《關于依法依規加強PPP項目投資和建設管理的通知》全文

各省、自治區、直轄市及計劃單列市發展改革委,新疆生產建設兵團發展改革委:

為了貫徹落實黨中央、國務院關于基礎設施補短板、防范化解地方政府隱性債務風險的決策部署,加強PPP項目投資和建設管理、提高PPP項目投資決策科學性,按照近日國務院頒布實施的《政府投資條例》(國務院令第712號),以及《企業投資項目核準和備案管理條例》(國務院令第673號)、《國務院辦公廳關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》(國辦發〔2018〕101號)等規定,現就有關事項通知如下。

一、全面、深入開展PPP項目可行性論證和審查

(一)PPP項目涉及公共資源配置和公眾利益保障,其建設的必要性、可行性等重大事項應由政府研究認可。按照國務院關于“加強PPP項目可行性論證,合理確定項目主要內容和投資規模”的要求,所有擬采用PPP模式的項目,均要開展可行性論證。通過可行性論證審查的項目,方可采用PPP模式建設實施。

(二)PPP項目可行性論證既要從經濟社會發展需要、規劃要求、技術和經濟可行性、環境影響、投融資方案、資源綜合利用以及是否有利于提升人民生活質量等方面,對項目可行性進行充分分析和論證,也要從政府投資必要性、政府投資方式比選、項目全生命周期成本、運營效率、風險管理以及是否有利于吸引社會資本參與等方面,對項目是否適宜采用PPP模式進行分析和論證。

(三)實行審批制管理的PPP項目,在可行性研究報告審批通過后,方可開展PPP實施方案審查、社會資本遴選等后續工作。實行核準制的PPP項目,應在核準的同時或單獨開展可行性論證和審查。實行備案制的PPP項目,應單獨開展可行性論證和審查。

二、嚴格依法依規履行項目決策程序

(四)PPP項目要嚴格執行《政府投資條例》、《企業投資項目核準和備案管理條例》,依法依規履行審批、核準、備案程序。采取政府資本金注入方式的PPP項目,按照《政府投資條例》規定,實行審批制。列入《政府核準的投資項目目錄》的企業投資項目,按照《企業投資項目核準和備案管理條例》規定,實行核準制。對于實行備案制的企業投資項目,擬采用PPP模式的,要嚴格論證項目可行性和PPP模式必要性。

(五)未依法依規履行審批、核準、備案及可行性論證和審查程序的PPP項目,為不規范項目,不得開工建設。不得以實施方案審查等任何形式規避或替代項目審批、核準、備案,以及可行性論證和審查程序。

(六)實施方案、招投標文件、合同的主要內容應與經批準的可行性研究報告、核準文件、備案信息保持一致。實施方案、招投標文件、合同或建設中出現以下情形的,應當報請原審批、核準、備案機關重新履行項目審核備程序:(1)項目建設地點發生變化;(2)項目建設規模和主要建設內容發生較大變化;(3)項目建設標準發生較大變化;(4)項目投資規模超過批復投資的10%。

三、嚴格實施方案審核,依法依規遴選社會資本

(七)加強對PPP項目實施方案的審核,通過實施方案審核的PPP項目,方可開展社會資本遴選。鼓勵各地建立PPP項目實施方案聯審機制,各級發展改革部門要嚴格審查實施方案主要內容是否與經批復的可行性研究報告、項目核準文件、備案信息相一致。對建設內容單一、投資規模較小、技術方案簡單的PPP項目,可將實施方案納入可行性研究報告一并審核。(八)公開招標應作為遴選社會資本的主要方式。不得排斥、限制民間資本參與PPP項目,消除隱性壁壘,確保一視同仁、公平競爭。招標文件的主要內容應與經批準的PPP項目實施方案保持一致。

四、嚴格執行國務院關于固定資產投資項目資本金制度的各項規定

(九)按照國務院有關規定,“投資項目資本金對投資項目來說是非債務性資金,項目法人不承擔這部分資金的任何利息和債務;投資者可按其出資的比例依法享有所有者權益,也可轉讓其出資,但不得以任何方式抽回”。各行業固定資產投資項目資本金必須滿足國務院規定的最低比例要求,防止過度舉債融資等問題。

(十)PPP項目的融資方式和資金來源應符合防范化解地方政府隱性債務風險的相關規定。不得通過約定回購投資本金、承諾保底收益等方式違法違規變相增加地方政府隱性債務,嚴防地方政府債務風險。

五、依法依規將所有PPP項目納入全國投資項目在線審批監管平臺統一管理

(十一)嚴格執行《政府投資條例》、《企業投資項目核準和備案管理條例》,除涉密項目外,所有PPP項目須使用全國投資項目在線審批監管平臺(以下簡稱“在線平臺”)生成的項目代碼分別辦理各項審批手續。不得以其他任何形式規避、替代PPP項目納入在線平臺統一管理。

(十二)依托在線平臺建立全國PPP項目信息監測服務平臺,加強PPP項目管理和信息監測。對于通過項目審批、核準或備案,以及可行性論證、實施方案審查的PPP項目,要通過平臺公開項目信息,實現全國PPP項目信息定期發布、動態監測、實時查詢等功能,便于社會資本、金融機構等有關方面更好參與PPP項目。

(十三)全國PPP項目信息監測服務平臺信息審核實行屬地管理,原則上由項目實施主體所在地同級發展改革部門審核項目單位填報的項目信息。各級發展改革部門要采取在線監測、現場核查等方式,加強對PPP項目實施情況的監督檢查。未錄入全國PPP項目信息監測服務平臺的項目為不規范項目。

(十四)落實《政府信息公開條例》(國務院令第492號)、《國務院辦公廳關于推進重大建設項目批準和實施領域政府信息公開的意見》(國辦發〔2017〕94號)等要求,依托在線平臺,重點公開PPP項目的批準服務信息、批準結果信息、招標投標信息,以及施工、竣工等有關信息。

六、加強PPP項目監管,堅決懲戒違規失信行為

(十五)依照《政府投資條例》、《企業投資項目核準和備案管理條例》和本通知有關規定,加強PPP項目監管。政府應依法依規履行承諾,不得擅自變更合同約定的政府方責任和義務。根據PPP項目合同約定,加強對社會資本方履約能力全過程動態監管,防止因社會資本方超出自身能力過度投資、過度舉債,或因公司股權、管理結構發生重大變化等導致項目無法實施。依照規定將存在嚴重失信行為的地方政府、社會資本,通過“信用中國”網站等平臺向社會公示,由相關部門依法依規對其實施聯合懲戒。

(十六)指導監督PPP咨詢機構嚴格執行《工程咨詢行業管理辦法》(國家發展改革委令2017年第9號),通過在線平臺履行法定備案義務、接受行業監督管理。指導監督PPP咨詢機構資信評價工作,引導PPP咨詢機構積極參與行業自律管理,指導有關方面通過充分競爭、自主擇優選取PPP咨詢機構。嚴禁通過設置“短名單”、“機構庫”等方式限制社會資本方、金融機構等自主選擇PPP咨詢機構。對PPP咨詢機構不履行備案程序和違反合同服務、關聯回避、質量追溯、反壟斷等規定,以及違反《政府投資條例》決策程序規定、咨詢或評估服務存在嚴重質量問題影響項目決策實施的,要嚴格按照規定給予處罰。

各級發展改革部門要嚴格按照《政府投資條例》、《企業投資項目核準和備案管理條例》規定,并參照本通知要求,抓緊完善本地區PPP項目管理制度,確保與上位法保持一致。本通知自2019年7月1日起執行。原有政策規定與本通知內容不符的,以本通知為準。

國家發展改革委

2019年6月21日 




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